Аналогов московской системы градостроительного кадастра в мире нет (Б.Михайлов)

Интервью руководителя Службы градостроительного кадастра города Москвы, первого заместителя генерального директора ГУП «ИТЦ Москомархитектуры» С.П. Мельниченко

Программа «ООН_Хабитат» (от англ. habitat – среда обитания) признала систему градостроительного кадастра Москвы одной из лучших в мире, она отмечена премией ООН в номинации «Хорошая практика». Московский опыт востребован за рубежом. Большой интерес к российской кадастровой технологии проявляет Германия – Служба градостроительного кадастра города Москвы ведет переговоры с Мюнхеном и Дюссельдорфом по созданию систем градкадастров этих городов. По поручению ООН представители Службы недавно ездили в Танзанию, где подписали протокол о намерениях по созданию информационной системы градостроительного кадастра крупнейшего города страны Дар_эс_Салама.

«МиР»: Как создавался московский кадастр, и в чем его отличие от аналогичных систем в других странах?

– Отличие очень простое: наша система уникальна, аналогов ей в мире нет. Стоит ли этим гордиться? Разумеется, стоит. Гордимся же мы нашим балетом или тем, что первого человека запустили в космос. А в вопросах градостроительного кадастра мы оказались первыми в области высоких технологий – причем в период полного развала всего и вся.

Впрочем, начинали мы не на пустом месте. Создание своего рода предтечи градостроительного кадастра – автоматизированной базы данных «Землепользование » – закладывалось еще в 1989 – 1990 годах, когда шла разработка Генплана Москвы. Но по разным причинам тогда эта работа была приостановлена. Сама же Служба градостроительного кадастра города Москвы была образована в 1998 году. Нас было всего десять человек, но, несмотря на малочисленность, нам удалось создать нормативную базу. Целый ряд своевременно принятых постановлений Правительства Москвы обеспечил правовую основу для дальнейшей работы. Сегодня в Службе работают 25 человек – все они специалисты наивысшего уровня в стране, да и, пожалуй, в мире. В 1999 году мы выдали первую кадастровую справку, маленькую и скромную, всего на одном листочке. Но мы постоянно увеличиваем объем информации. Сегодня наша справка – это солидная брошюра, которая содержит абсолютно все необходимые для заказчика сведения. И это комплексная справка. Если заказчиком выступает орган власти, то он получает административные обоснования для принятия – или непринятия – решения, если инвестор – инвестиционные соображения. Цель нашей Службы – максимально облегчить жизнь инвесторам, гражданам, власти, проектировщикам, то есть всем, кому необходима объективная квалифицированная информация о развитии города. И судя по количеству выданных справок (а с 1999 года мы выдали 19452 справки, при том что получили 19452 заявки) главную задачу мы решить сумели.

«МиР»: И все же, чем удобна ваша система для пользователя?

– Без ложной скромности скажу, что она хороша тем, что с самого начала была «заточена» на потребителя. Еще на заре работы Службы градостроительного кадастра заказчики хотели вместе с нашей информацией получать информацию Земельного комитета. Мы заключили соглашение об обмене информацией с Земельным комитетом. В настоящее время имеется возможность формировать электронный запрос и через час получать электронный ответ, в том числе от Земельного комитета. И это вместо того, чтобы ждать две недели. По той же схеме мы сотрудничаем с Институтом Генплана, с ГлавАПУ, с Мосгеотрестом, с Москомнаследием. Мы вкладываем их информацию в справку, и это всем удобно: сведения о том, чья земля, в какой осуществляется аренда, вся информация по памятникам, по зонам охраны и т.д. – как говорится, в одном флаконе. Заказчик интересуется сведениями БТИ – обмениваемся информацией с БТИ. Мы обречены на успех. Но, разумеется, наладить отношения было непросто. Зато сейчас все говорят: мол, так все и должно быть.

Самая большая ценность нашей системы заключается в комплексности информации и актуальности ресурсов. Мы постоянно работаем как над их качеством, повышением достоверности, так и над наращиванием

количества информационных слоев. Что такое информационный слой? Это отдельный срез информации, на всю Москву.

Москва в нашем восприятии похожа на блинчатый пирог. Функциональное зонирование, строительное зонирование, красные линии, природный комплекс, ландшафтное зонирование – все эти зоны и есть составляющие этот пирог «блины». Когда мы начинали – у нас было три слоя, а сейчас их более 40. Чем больше слоев, чем выше уровень комплексности информации – тем более вероятно, что инвестор, проектировщик или власть примут правильное решение.

«МиР»: Из ваших слов следует, что градостроительный кадастр – это чрезвычайно насыщенная информационная система обо всех аспектах использования городской территории?

– Совершенно верно. Кроме того, в отличие, например, от земельного кадастра, который фиксирует положение, сложившееся на сегодняшний день, и является, по сути, кадастром статики, градостроительный кадастр – это кадастр динамики, кадастр развития. Он говорит о том, что может быть размещено на том или ином участке. Если на участке стоит здание, то как оно может быть реконструировано, если это предприятие, то должно оно выводиться или нет. Кадастр дает видение перспективы. Функциональное зонирование в системе обеспечения градостроительной деятельности представлено в масштабах 1:25000, 1:10000 и 1:2000. Зонирование в 2-тысячном масштабе пока выполнено не на весь город, а в 25-тыся чном и 10-тысячном масштабах им покрыта вся территория Москвы. Пользователь может узнать назначение любого участка в городе, которое закрепляется очень строго: жилье, рекреация, культбыт, промышленность и т.д. Строительное зонирование – это ограничения по высоте и по плотности застройки. Москва – древний город с уникальной историей. В центре плотность застройки ниже за счет высоты зданий, на периферии – выше. Рядом с памятниками или монастырями существуют ограничения по высоте, связанные с необходимостью сохранения исторических панорам. У нас много природных территорий, по мере приближения к ним плотность застройки должна падать. Например, рядом с Лосиным островом она становится ниже, потому что это легкие города и свежий воздух должен буквально втягиваться в глубину самого города. Подходы к ландшафтному зонированию обусловлены потребностями учета всех экологических и ландшафтных особенностей города, необходимостью благоустройства и озеленения городских территорий. Красные линии – это линии ограничения застройки, линии, отграничивающие застраиваемые территории от улично-дорожной сети. Их нет на местности, но все повороты, изгибы дорог, транспортные развязки, в том числе и будущие, закрепляются красными линиями. Мы не смогли бы построить Третье транспортное кольцо, если бы большая часть будущей трассы не была заблаговременно зарезервирована красными линиями. То же относится, кстати, и к Четвертому транспортному кольцу. Главным источником перечисленной выше информации является Генеральный план – колоссальная проектная работа, выполненная в Москве. Эта работа транспонируется, перерабатывается в градостроительные регламенты, регистрируется в градостроительном кадастре, и только тогда эти наработки приобретают юридическую силу. Наша Служба выдает исключительно ту информацию и те ограничения, которые имеют юридическую силу.

«МиР»: Градостроительная деятельность подразумевает постоянные изменения городской среды. Каким образом и насколько часто вы обновляете информацию, содержащуюся в Градостроительном кадастре Москвы?

– Поскольку наша система сложная, большая, то и обновления в ней происходят по-разному. Существуют ресурсы, которые не должны часто изменяться. Желательно, чтобы, например, функциональные характеристики территории и предельные параметры застройки менялись как можно реже – это признак стабильности. Иначе обстоит дело с линиями градостроительного регулирования – красными линиями. Они часто корректируются: в городе постоянно реконструируются дороги, строятся новые дома, сносятся старые постройки и т.п. Красные линии – это ресурс, который все время «дышит», поэтому он должен часто обновляться. Изначально мы обновляли его раз в год, но это была не та степень актуальности, которая нужна застройщикам, инвесторам, власти. Поэтому мы стали добиваться более частого обновления – раз в полгода, затем раз в квартал. С 2005 года мы обновляем этот ресурс в сотрудничестве с Институтом генерального плана Москвы раз в месяц. Считаем это оптимальным режимом актуализации красных линий. Существуют ресурсы, требующие на сегодняшний день срочного обновления. Например, ресурс, отображающий состояние геологической среды. Он выполнен в 25-тысячном масштабе, но этого явно недостаточно. Для застройщиков, инвесторов очень важно на этапе принятия решения знать, какие грунты на выбранном участке, чтобы иметь возможность более точно рассчитать предстоящие затраты и, соответственно, выгодность строительства. Например, если участок, выделенный под строительство высотного здания, скрывает под собой карсты, то при закладывании фундамента придется вбивать сваи на глубину до 60 – 80 м. Зная это, инвестор сможет подсчитать свои возможности и спрогнозировать прибыль или убытки. Так что различные ресурсы требуют разного подхода к их обновлению.

«МиР»: В ходе работы по составлению градостроительного кадастра ваша Служба накопила колоссальный опыт. Востребован ли он в других регионах, и готовы ли вы им поделиться?

– Мы не только готовы, но и активно делимся наработанным опытом. Прежде всего, устраиваем семинары для специалистов из регионов. Готовы организовать систему, аналогичную московской, в любом городе. Мы работали с такими городами, как Якутск, Геленджик, Сургут, Брянск, Краснодар. В соглашении о взаимодействии и сотрудничестве между руководством Якутии и Москвой первым пунктом было записано оказание содействия в разработке генплана Якутска и создание системы градостроительного кадастра. Недавно наша Служба одержала победу в открытом конкурсе на разработку проекта информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города Сочи и организационно-методическую поддержку ее ввода в эксплуатацию. Уже подписан контракт на выполнение этих работ с администрацией Сочи. В этом году мы намереваемся заключить аналогичный контракт с Харьковом. И хотя в каждом регионе, в каждом городе мы подходим к работе строго индивидуально, есть ряд основополагающих принципов, которые мы предлагаем при создании систем обязательно соблюдать. Речь идет о следующем:

– разработка систем должна осуществляться в тесном взаимодействии и с участием ее основных пользователей

– подразделений градостроительства и архитектуры;

– основой информационных ресурсов должна являться утвержденная градостроительная документация;

– система должна являться единственным официальным источником информации о градостроительных регламентах;

– необходима нормативная правовая база, регламентирующая функционирование системы, определяющая ее место в градостроительном процессе и в процессе формирования объектов недвижимости;

– функционирование системы должно осуществляться на основе новейших информационных технологий.

«МиР»: Создание такой сложной, комплексной системы, как градостроительный кадастр Москвы, наверняка было связано с определенными проблемами. Что вызывает наибольшие затруднения в вашей работе?

– Может быть, я покажусь слишком большим оптимистом, но посмею заявить: у нас трудностей нет! Или, вернее, у нас трудности есть, но мы с ними справляемся. Самая большая трудность – это борьба с теми, кто, казалось бы, по своему положению должен быть нашим союзником в деле информационного обеспечения градостроительной деятельности. Есть и попытки расчленить Систему, и невыполнение норм законодательства об обязательном предоставлении документов для регистрации в градостроительном кадастре.

Проявляется стремление использовать в процессе оформления разрешительной документации, а также прав на земельные участки не официальные сведения общегородской информационной системы, а частные данные отдельных юридических лиц, которые не несут никакой ответственности за их достоверность. Разделить систему градостроительного кадастра на несколько частей – значит опять заставить людей бегать по разным организациям и ведомствам. Конечно, если мы завтра остановим свою работу, то эпохального сбоя в системе строительного комплекса не произойдет. Но процесс затормозится, и существенно ухудшится инвестиционный климат – и в целом мы будем резко отброшены назад. Ту информацию, которую предоставляет наша Служба, можно собрать, обратившись в Институт генерального плана, в Моспроект-1, Моспроект-2, другие организации. Но на это уйдет полгода. И порядка 50 тыс. долл. Мы же эту информацию предоставим за пять дней, и стоить кадастровая справка в зависимости от объема информации будет от 300 до 500 долл. Колоссальная разница! Те, кто предлагают разделить службу на части – а такие предложения звучат регулярно, – не понимают глубинных процессов эволюционного развития. Это просто дилетанты.

«МиР»: Как вы оцениваете экономическую эффективность созданной системы?

– Она очень эффективна. Как можно оценить систему, определить экономический эффект от ее эксплуатации? Самые дорогие ошибки – ошибки в градостроительстве. Допустим, вы построили десятиэтажный дом, не посмотрев на красные линии будущей скоростной трассы. Сколько будет стоить переселить всех жителей, выплатить компенсации и так далее? Наша система позволяет избегать подобных неоправданных затрат. Гостиница «Интурист» – сколько головной боли... Торчал на Тверской «зуб», из-за которого Кремль исключили из списка памятников мирового наследия. Из-за Кремлевского дворца и из-за этого «зуба». В 1960-х очень хотелось продемонстрировать, что мы тоже можем строить из стекла и бетона. Попали под влияние очередной моды. А мода страшная вещь, недопустимая в архитектуре. Надо строить, ориентируясь не на моду, а на традиции. Еще «тепленькие» примеры. Гостиница «Минск» – явная градостроительная ошибка, здание, которое прямо-таки нагло диссонировало с окружающей средой. А гостиница «Россия»? Сколько памятников архитектуры похоронено под этим сундуком! А если бы был градостроительный кадастр в тот момент, когда принималось решение о строительстве, эта самая большая в Европе гостиница просто там не появилась бы. Потому что на таком месте новоделы размещать нельзя. Как посчитать... Нас пригласили делать систему для Большого Сочи. Мы приехали, познакомились, посмотрели, что там происходит. Летом в Сочи по Курортному проспекту проехать невозможно. Он не двигается, он застывает и стоит часами. Это происходит потому, что в Сочи никто не занимался красными линиями. Территории, на которых можно было бы разместить объездные дороги, все застроены. Сам Курортный проспект застроен плотно, расширить его невозможно. И все потому, что никто из прежних городских руководителей не понимал, насколько важно твердо сохранять неприкосновенность красных линий будущих трасс. Градостроительный кадастр позволяет избегать колоссальных затрат на исправление градостроительных ошибок. Мы были в Финляндии. Там подобной системы нет. Но, занимаясь городской информатизацией, они в первую очередь вкладывали средства в городскую электронную карту и насыщали ее информацией. Они подсчитали, что каждый вложенный в электронную карту доллар экономит городскому хозяйству 14 долл. Наша система на порядок сложнее и эффективнее – на порядок! Вот и прикиньте, какую экономию мы обеспечиваем!

«МиР»: Кадастровая справка – комплексный документ. От чего зависит его цена, и кто эту цену устанавливает?

– Служба градостроительного кадастра – государственное предприятие, и работает по расценкам, утвержденным Правительством Москвы. Они невелики. Другое дело, что, стремясь к комплексности справки, мы насыщаем ее все большим и большим количеством ресурсов. Естественно, цена каждого ресурса подсчитана. Наш специалист помогает заказчикам определить оптимальный для каждого конкретного случая состав кадастровой справки. Единичны справки, в которых представлен полный объем ресурсов. Под строительство палатки – один набор ресурсов, под строительство конькобежного дворца на 10 тыс. зрителей – другой. И по-разному, естественно, будут стоить справки. Сегодня справка в среднем стоит 10 – 15 тыс. руб., а иностранные эксперты оценивают ее минимум в 10 тыс. долл. и говорят, что мы свой труд не ценим. Но невысокая стоимость услуг полностью соответствует законодательно закрепленным принципам ведения градостроительного кадастра Москвы – открытости и общедоступности информации, а также нашей гражданской позиции как патриотов города. Чем больше людей получат объективную информацию градостроительного кадастра, тем меньше вероятность, что будет снесен очередной памятник архитектуры или срубят деревья в скверике, который охраняется как памятник природы. В изготовлении информационных ресурсов градостроительного кадастра принимают участие на договорной основе многие организации. Они формируют необходимую информацию, преобразуют материалы в соответствии с нашими требованиями. Прежде чем принять материалы, мы их проверяем – у нас жесткая система ОТК, «вылавливаем » ошибки, возвращаем на доработку. Город доверил нам свою собственность, и мы стараемся эффективно вести хозяйство. Ведь собственность Москвы – это собственность всех москвичей, в том числе и наша.

«МиР»: Нередки случаи, когда информация, содержащаяся в государственных или коммерческих базах данных, попадает в открытый доступ. Удавалось ли хакерам проникать в базы данных вашей Системы?

– У нас такого не было, нет, и я надеюсь, что никогда не будет. Хотелось бы сказать, что у нас этого не может быть, потому что не может быть никогда. Но, конечно, надо оставаться реалистом. Защита информации находится у нас на должной высоте. Но дело не только в этом. Воровать нашу базу данных не имеет смысла. Сделаем гипотетическое предположение, что кто-то забрался в нашу систему, похитил данные и намеревается реализовать их на рынке. Судите сами: мы продаем сведения за 100 руб., и дешевле их продать уже нельзя – это себестоимость, а тому, кто их у нас украл, они обойдутся уже в 200 рублей. И что удобнее и лучше – прийти к нам и легально получить юридически чистую информацию за 100 руб. или покупать ворованную за 200?

«МиР»: Созданный вами градостроительный кадастр позволяет принимать объективно правильные решения в развитии города. Ощущаете ли вы поддержку городских властей в развитии этой информационной системы, и если да, то в чем она заключается?

– Я отвечу так: у нас Юрий Лужков – продвинутый мэр, поэтому наша система состоялась. В чем проблема регионов? Там, где продвинутый мэр, трудностей нет. А есть мэры, которые боятся. Когда ничего не устоялось, то в мутной воде очень легко ловить жирную рыбу. Надо иметь гражданское мужество, чтобы решиться на создание такой системы. Ведь это элемент гражданского общества, где все решения принимаются гласно, где политика властей прозрачна. Мы постоянно твердим, что закон один для всех и соблюдать его должны все – как органы власти, так и граждане и юридические лица. Все должны быть законопослушны. Но пока мы к этому не привыкли. Однако чем дальше, тем больше привыкаем. Наша система дисциплинирует и граждан, и инвесторов, и власть, а это очень важно с общемировоззренческой точки зрения. Существует много соблазнов для принятия решений в нарушение действующего законодательства. Инвесторы – люди богатые, вхожие во властные кабинеты, и зачастую они используют не очень чистые методы для протаскивания выгодных им решений. Тем не менее в нашем обществе появляется определенная открытость. Благодаря нашей системе любой гражданин может прийти и получить сведения – правильно ли размещается какой-то дом, или магазин, или АЗС в той или иной зоне. Если выясняется, что имеются нарушения, то подается иск в суд или заявление в прокуратуру, которые отменяют неправомочное решение, невзирая на то что инвестор «прошелся по кабинетам». Неоднократно столкнувшись с такой ситуацией, и сама власть, и инвесторы начинают понимать, что жить по закону удобно. Общественный контроль – один из важных элементов гражданского общества. И возможность свободно получать объективную информацию – тоже очень важный аспект в построении гражданского общества. Думаю, что создание нашей системы – это реальный шаг на пути к такому обществу.

www.mir-rsi.ru